黨的十九屆五中全會審議通過的《建議》以“優先發展農業農村，全面推進鄉村振興”作為一個專門部分加以論述，強調“發展縣域經濟，推動農村一二三產業融合發展，豐富鄉村經濟業態，拓展農民增收空間。”“強化縣城綜合服務能力，把鄉鎮建成服務農民的區域中心。”“健全城鄉融合發展機制，推動城鄉要素平等交換、雙向流動，增強農業農村發展活力。”因此，推進農村城鎮化，加快發展縣域經濟，是全面推進鄉村振興的重要路徑。

一、重新認識縣域城鎮化的重要性 城市化是人類應對貧困、發展經濟、改善民生并共享文明成果的重要路徑。以集聚性、規模性、連通性為表征的城市化，成為了所有國家與地區謀求經濟增長與國民福利的戰略性選擇。然而，以人畜共患疫病為代表的生物性公共安全事件的頻發，SARS尤其是COVID-19病毒所表現出的更強的易感性、更快的傳播速度和更廣的傳播范圍，將人類帶入一個前所未有的充滿風險與不確定性的未來，迫使我們不得不對城市化的人口高密度聚集及其所支撐的全球化的連通性進行重新審視。

城市化的確有助于效率提升，但面對全球性公共安全風險，城市所隱含的高社會成本和高安定風險，使其在疫情中具有極大的脆弱性。所以在經濟效率之外，還需要將安全納入城市發展的目標函數。因此，有必要改變過去單純地由經濟效率思維所決定的大城市化模式，選擇規避風險且有利于應急治理的城鎮化路徑。適當放棄過密城市化所付出的經濟效率代價，遠不及疫病及其次生災害所帶來的傷亡、心理恐慌、財產損失以及秩序混亂所導致的社會成本。一個有效率且能夠規避風險的新型城鎮化模式，應該是既能夠化解疫病風險，又能夠分享聚集經濟紅利，同時有助于促進鄉村振興與城鄉融合的發展模式。因此，促進縣域及中心城鎮發展是人口大國應對疫情風險常態化的重要策略。

二、以城鎮化帶動縣域經濟發展和鄉村振興

在我國快速城市化進程中，已經出現超大城市城市病凸顯而中小城市發展動力不足的問題，不僅影響我國經濟發展效率，也導致區域發展不平衡。必須強化縣域城鎮的增長極作用，在城鄉融合發展中推進縣域經濟發展與鄉村振興。

一是以城鎮化誘導農業人口轉移，推進農業規模經營。較之于大城市，縣城的準入門檻（如房價與生活成本）較低，是農村人口城鎮化的核心目標地。縣城與田野鄉村緊密相連，不僅可以避免人口遠距離遷徙的社會文化風險，而且能夠在農忙時期兼顧務農與務工兩類活動，從而有效降低農地被棄耕和拋荒的可能性，提高耕地資源的利用效率。更為重要的是，農民就近轉移有助于農民企業家的生成，加快培育農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體，健全農業專業化社會化服務體系，發展多種形式適度規模經營，有利于小農戶融入分工經濟并推進現代農業的轉型發展。

二是以城鎮化誘導要素流動，改善土地資源的利用績效。在農民進城后，其鄉村的宅基地往往處于低利用率甚至是完全閑置狀態。事實上，“空心村”現象的普遍存在，已經造成嚴重的土地資源浪費和鄉村社會安全隱患。囿于城—鄉之間的空間距離和交通條件等制約，既往的城市化進程以及農民進城務工并未能生成充分的宅基地置換和整合動力。依托于縣—鄉之間地理位置鄰近優勢，以及本地投資的低交易成本和交易風險，縣域經濟特別是縣城工業與非農產業的發展，可以擴大建設用地需求，從而加速宅基地的置換和整合。這不僅有利于改善農村建設用地的利用效率，而且也有利于農民獲得財產性增收。

三是以城鎮化聚集人力資本，促進鄉村經濟業態的轉型升級。縣域經濟的發展能夠創造出充分的就業崗位，吸納農業剩余勞動力就近工作，避免優質勞動力資源的外流。對具有務工偏好的勞動力而言，縣城工作既可以獲得較高的經濟收入，享受城鎮生活的便捷性與舒適感，也可以兼顧家庭責任，如贍養老人和教育子女，因而具有較強的吸引力。縣域發展在保障農民生計可持續、維護社會安定的同時，還可能激勵具有企業家能力的主體發現縣鄉兩級潛在的投資機會，繼而有效組織各類資源促進農業服務業以及農村三次產業的融合發展，發揮農業在產品與要素供給功能之外，促進人文、生態、休閑、康養等多元價值的開發及產業化，有利于農民獲得功能性增收。

三、以城鎮化推進鄉村振興的政策重點

加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，鄉村振興是不可忽視的重要的積極因素與能動性力量。推進農村城鎮化，強化縣城與中心鎮的增長極作用，激發農村活力，不僅是應對錯綜復雜的地緣政治安全、生態安全與社會安全的“穩定器”，也是培育經濟發展新動能的“加速器”。政策實施的重點在于：

第一，科學布局，功能化發展。樹立“綠水青山就是金山銀山”的科學理念，發揮縣域的人文與生態比較優勢，挖掘農業的多樣化功能，揚長避短地確立科學的縣域發展目標定位與縣域發展規劃方案，形成特色鮮明的功能分區，包括特色工業園區、民居商業區與農業觀光休閑區等，以提高各類資源的利用效率，兼顧生態與經濟可持續。 第二，三產融合，立體化發展。相對于城市景區和旅游風景區可能引致的高密度人流，縣鄉的疫病風險較低，且鄉村旅游和休閑農業更可能避開人流高峰，成為疫情多發期城市居民放松身心的重要選擇。鼓勵特色農業種養、農產品加工、旅游休閑服務的產業鏈與價值鏈生成，縱深挖掘農業多維價值功能，可提升農業附加價值，實現從業者增收，并由此釋放農村消費潛力，補齊農村消費短板。

第三，優化結構，自給化發展。考慮疫情高發期存在的貿易受限及由此產生的食品供應風險，需要協調縣鄉兩級農業資源，根據人體營養需求，改善農產品種養品種結構，確保疫情隔離期居民的飲食需求能夠實現高度的本地化自給。與此同時，在新型城鎮化建設過程中，教育、醫療、養老等公共服務需要大量資金投入，交通、通信等基礎設施建設持續拓展升級，這將為投資提供重要推動力，由此形成“投資—民生—內需”為主線的安全導向型的內生發展格局。

第四，服務升級，信息化發展。完善的公共服務制度和流程對于由城鎮化導向的鄉村振興至關重要。進一步激發供給端活力，加快戶籍、土地等制度改革，破除生產要素流動壁壘，促進其在城鄉和區域間高效流動。搭建良好的人才培育平臺，注重發展職業教育，著力提升勞動力素質，并為農村工作設置良好的職業發展通道。運用高效的信息化手段與網格化管理策略，搭建便捷的公共服務平臺，助推縣域和中心城鎮居民實現戶籍的遷移、教育資源的獲取以及醫療與養老資源的共享。

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